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新形勢下如何做好貨運車輛超限路面治理工作探討


發布日期: 2018年09月14日  點擊數: 1092

  引言:2018年7月12日,為貫徹落實云南省委省政府加強貨運車輛超限治理工作新指示、新要求,省路政總隊劉林總隊長主持召開了云南省高速公路治超工作分析會。就目前全國超限治理工作要求和形勢,針對當前公路超限率有所反彈、個別地方超限車輛泛濫的情況,就路政管理機構如何開展超限治理工作才能盡責履職,把省委省政府超限治理工作要求落到實處提出了問題,本文作者根據當前法律法規及相關規范性文件的要求,試從路政行政執法機構依法行政及如何正確履行法定工作職責、預防職業風險等角度進行分析探討,以期拋磚引玉供各位同仁參考,僅代表個人觀點不當之處請批評指正。


  正文:超限治理工作涉及很多方面,其治理難度和復雜性矛盾性在此不做贅述。自2016年921全國超限治理新政實施以來,除了交通運輸部新出臺了部門規章《超限運輸車輛行駛公路管理規定》(2016年交通運輸部62號令),交通運輸部還聯合國務院辦公廳、工業和信息化部、公安部、工商總局、質檢總局等部門出臺了一系列規范和加強超限超載治理工作的文件。如何開展貨運車輛路面超限治理工作成了全國很多交通法制工作者、交通執法人員熱議的話題,所持觀點大相徑庭,有些人員從討論到辯論甚至分成幾個陣營到最后的罵戰。爭論的焦點主要有以下幾個:一是交警處罰過后路政還能否罰款?二是聯合執法交警不到場怎么辦?三是如果交警不在場處罰或者不處罰,路政能否對超限行為處罰?四是超限治理的相關規定是法律效力大還是規范性文件的效力大?有沖突怎么辦?

  公路管理機構(含路政管理機構)履行超限治理職責,《中華人民共和國公路法》《公路安全保護條例》有規定,交通運輸部規章《超限運輸車輛行駛公路管理規定》有規定,各種規范性文件有規定,為什么執行同樣的法律法規,規范性文件,還會出現截然不同的觀點?筆者認為主要是由于執法人員對相關法律法規研究的方向和思維角度不同,部分文件規定可操作性不強所致。而無論爭論觀點如何,該履行的職責必須要履行,這樣一旦發生責任倒查時,我們所做過的工作才能經得起履職到位的檢驗,才能一定程度上預防執法風險。就上述問題,筆者試結合相關法規及現有規范性文件要求,僅從總隊高速路政機構當前應當如何開展超限治理工作進行法規研究并提出工作建議,以此拋磚引玉,不妥之處歡迎批評指正共同探討。


  一、超限治理工作是路政機構的法定職責,必須作為。

  根據交通運輸部《路政管理規定》公路路政管理的定義以及省路政總隊2009年成立時省編辦的三定方案,以及省政府法制辦的行政執法主體資格公示,權力清單公示等情況,總隊是《中華人民共和國公路法》《公路安全保護條例》授權的履行路政管理行政職能(包括貨運車輛超限路面治理)的公路管理機構。所有的管理工作,都應當按照法治政府建設的要求“法定職責必須為,法無授權不可為”來開展。根據省交通運輸廳對超限工作治理職能的調整情況,總隊當前超限治理工作職責主要在高速公路上。當前治超新形勢下首先要準確把握如何履職盡責,如何作為的問題。

  (一)關于路政機構能否實施處罰的問題。

  從《中華人民共和國公路法》第50條、第76條以及《公路安全保護條例》的相關規定來看,由公路管理機構(路政機構)對超限違法行為實施處罰的規定是非常清晰的。但是,自交通運輸部辦公廳、公安部辦公廳印發了《整治公路貨車違法超限超載行為專項行動方案》后,根據《交通運輸部辦公廳、公安部辦公廳關于印發〈整治公路貨車違法超限超載行為專項行動方案〉的通知》(交辦公路〔2016〕109號)方案中工作措施的第二項、《交通運輸部、工業和信息化部、公安部、工商總局、質檢總局關于進一步做好貨車非法改裝和超限超載治理工作的意見》(交公路發〔2016〕124號)第九項,規定了明確了三個問題:一是統一執法標準,嚴格按照《汽車、掛車及汽車列車外廓尺寸、軸荷及質量限值》(GB1589)規定的最大允許總質量限值,統一車輛限載標準;取消車貨總重超過55噸、平均軸載超過10噸和載貨超過車輛出廠標記載質量的超限超載認定標準;二是建立聯合執法機制,各地交通運輸部門應當會同公安部門健全完善道路聯合執法協作機制,以超限檢測站點為依托,開展聯合執法,并推動聯合執法常態化;三是明確聯合執法工作職責。其中規定:公安交通管理部門負責指揮引導車輛到超限檢測站接受檢測,公路管理機構負責稱重。對經檢測確認超限超載的車輛,由公路管理機構監督消除違法行為;公安交通管理部門依據公路管理機構開具的稱重和卸載單,依法進行處罰、記分后放行。對堵塞交通、強行沖卡、暴力抗法、破壞相關設施設備等違法行為,由公安機關依法及時處理;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

  又根據《交通運輸部辦公廳、公安部辦公廳規范公路治超執法專項整治行動工作方案〉(交辦公路[2017]130號)文中,提出了治超工作“十不準”“五堅持”原則,健全完善“八項制度”,其中,八項制度第二項規定:車貨總質量超過限定標準的違法統一由公安交管部門實施處罰。交通運輸部門公路管理機構、公安交管部門依托公路超限檢測站開展聯合執法,對車貨總質量超過限定標準的超限超載車輛,在交通運輸部門公路管理機構負責監督消除違法行為后,由公安交管部門單獨實施處罰記分。在此請注意,“單獨實施處罰記分”的含義。

  很多執法人員會問:超限治理的處罰《中華人民共和國公路法》《公路安全保護條例》公路管理機構實施處罰的相關條款規定得清清楚楚,規范性文件大還是法大?這個問題我個人也有一些保留觀點,但從盡責履職的角度來看,行政處罰只是實現行政管理目的一種手段而非超限治理的目的。超限治理的目的,是消除超限行為的違法狀態和減少超限行為,因此我們關注點放在是否盡責履職的本身更為恰當。

  在本輪超限治理專項工作中,國務院辦公廳下發的文件也不少,如《國務院辦公廳關于進一步加強推進物流降本增效促進實體經濟發展的意見》(國辦發〔2017〕73號),根據《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權…”的規定,由公安機關交通管理部門依照《道路交通安全法》來對超限超載行為進行處罰,也并非完全不合理。綜上,可以得出結論,在公路治超執法專項整治行動工作期間,由公安交管部門單獨實施處罰記分的,路政機構不宜再實施處罰。

  (二)關于如何開展聯合執法的問題。

  《交通運輸部辦公廳、公安部辦公廳關于規范治理超限超載專項行動有關執法工作的通知》(交辦公路〔2016〕130號)文件,對聯合執法的工作職責,工作流程明確如下:

  公路管理機構和公安交通管理部門要明確職責分工,嚴格按照以下流程進行執法: 

  1.公安交通管理部門在超限檢測站入口設立引導崗,指揮引導車輛到超限檢測站接受檢測。 

  2.公路超限檢測站執法人員對車輛進行檢測。對確認未超過規定限載標準的車輛,直接予以放行;超過規定限載標準1噸以內的,予以警告后放行。 

  3.對經檢測確認超限超載運輸的車輛,公路超限檢測站執法人員打印檢測單(過磅單)兩份,由駕駛員簽字確認,并暫扣貨運車輛道路運輸證和從業人員資格證。

  4.公路超限檢測站執法人員責令并監督超限超載車輛消除違法狀態。 

  5.公路超限檢測站執法人員引導已卸載的車輛再次進行檢測。對經復檢確認違法狀態已按規定消除的車輛,超限檢測站執法人員打印檢測單(過磅單)兩份,由駕駛員簽字確認。對經檢測發現違法狀態尚未按規定完全消除的車輛,公路超限檢測站執法人員應責令并監督其繼續消除違法狀態,直至完全符合相關規定。

  6.公路超限檢測站執法人員填寫稱重和卸載單,加蓋公路超限檢測站公章后,將公安交通管理部門留存聯交駕駛員。

  7.交通民警收到駕駛員提供的稱重和卸載單后,依據稱重和卸載單載明的超載比例,依法作出處罰并制作公安交通管理行政處罰決定書,當場交付被處罰的駕駛員。 

  8.公路超限檢測站執法人員將駕駛員提供的公安交通管理行政處罰決定書復印留存后,放行已消除違法狀態的車輛。 

  9.公路管理機構、公安交通管理部門將有關信息抄送車籍所在地道路運輸管理機構,嚴格實施“一超四罰”。

  綜上,有超限檢測站的路政機構應當嚴格按上述規定的流程開展超限治理工作。

  (三)交警不到位,路政機構的超限治理工作應當如何開展。

  根據2017年11月,《交通運輸部辦公廳、公安部辦公廳關于治理車輛超限超載聯合執法常態化制度化工作的實施意見(試行)》(交公路發〔2017〕173號)進一步規定:

  定點聯合執法。對于地處省際、多條國道或省道交匯點、貨物運輸主通道的超限檢測站,各地公路管理機構和公安交通管理部門應當實行駐站聯合執法,由公路管理機構負責檢測車輛裝載情況并監督消除違法行為,公安交通管理部門單獨實施處罰和記分。實行駐站聯合執法的超限檢測站,由各省級交通運輸、公安部門共同確定后,報省級人民政府批準同意。超限檢測站的設立必須經省級人民政府批準。對于違法超限超載運輸車輛較多的超限檢測站,交通運輸、公安部門要加強執法力量,確保及時查處和糾正違法行為。

  由此可見,對于未實施駐站聯合執法的超限檢測站,或者因其他原因交警未能按時就位的,公路管理機構依然可以檢測和監督消除超限車輛的違法行為,并通知公安交通管理部門,公安交通管理部門要及時到站實施處罰和記分。

  當然,如果路政部門通知了公安交通管理部門,公安交通管理部門也未及時到站實施處罰和記分,路政執法部門在保留充分的相關通知證據后,是可以依照《公路法》《公路安全保護條例》等法規進行相應的處罰的。

  (四)關于流動執法怎么開展的問題。

  還是根據2017年11月,《交通運輸部辦公廳、公安部辦公廳關于治理車輛超限超載聯合執法常態化制度化工作的實施意見(試行)》(交公路發〔2017〕173號)的有關規定可以明確:

  一是對于未設置超限檢測站的普通公路,公路管理機構和公安交通管理部門應建立會商機制,不定期聯合開展流動檢測;二是對于故意繞行逃避檢測或者短途超限運輸情形嚴重的地區,要加大聯合流動檢測頻次。發現違法超限超載車輛,應就近引導至超限檢測站接受檢查處罰;距離超限檢測站較遠的,應當就近引導至具有停放車輛和卸載條件的超限檢測點接受檢查處罰;三是超限檢測點的設置應方便及時就近消除違法超限超載車輛的違法行為,并報省級人民政府批準;四是流動聯合執法人員引導車輛至超限檢測站點后,按照駐站聯合執法的職責分工和工作流程進行檢查處罰。五是要通過設置車輛檢測等技術設備,加強超限超載違法情況監測,對超限超載違法多發高發的路段,聯合開展針對性查糾。

  (五) 關于入口勸返的問題。

  2017年11月,《交通運輸部辦公廳、公安部辦公廳關于治理車輛超限超載聯合執法常態化制度化工作的實施意見(試行)》(交公路發〔2017〕173號)在聯合執法機制的第三項中進一步規定了高速公路入口聯合執法的內容:

  一是高速公路入口聯合執法的組織,是省級交通運輸、公安部門在省級人民政府統一部署下,組織和指導高速公路經營管理單位,加強高速公路入口檢測管理,推進高速公路治超工作。二是高速公路入口檢測設施(設備)是由高速公路經營管理單位安裝;三是入口勸返的主體是高速公路經營管理單位:高速公路經營管理單位在安裝了入口檢測設備后,要加強貨運車輛裝載情況檢測,實行檢測數據和收費站入口發卡系統聯動管理;發現違法超限超載車輛時,高速公路經營管理單位應當拒絕其進入高速公路行駛,并及時報告當地公路管理機構、公安交通管理部門,由有關部門按流動聯合執法程序進行處理。

  二、 如何盡責履職防范執法風險

  行政執法既是一種權利,更是一種責任。開展執法工作中,執法風險的存在是不可忽視的,更是是否依法盡責履職的評價依據。當前,超限執法風險的來源主要有三種:

  一是管轄路段超限情況突出路面損害嚴重而未采取有效治理手段的,被上級或監察部門問責;二是發生重特大交通事故,責任倒查中涉及到超限行為的;三是發生交通事故或其他事故涉及超限治理管理問題引發訴訟要求路政機構承擔侵權賠償責任的。

  當前預防執法風險的主要工作措施有:一是認真貫徹交通運輸部、省交通運輸廳有關文件要求,認真貫徹落實阮成發省長對全省治超工作的三點指示,加強對超限治理工作的宣傳;二是主動匯報當地政府和超限辦,積極推動建立聯合執法機制參加聯合治超,嚴格按治超流程執行;三是在交警部門因其他原因不能到場聯合執法時,在有條件的路段或者超限行為嚴重的路段,要履行法定職責,定期開展檢測,消除違法行為;四是在執法過程中要注意程序和規范,執法全過程有記錄,有登記、有痕跡。四是多方面收集超限治理的數據及當前治超的實際情況,積極向交通運輸部反映情況,爭取下一步出臺更具有科學性和操作性的超限治理規范。

                             (云南省路政總隊  曾麗萍)

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