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淺議高速公路橋下空間的路政監管


發布日期: 2018年11月14日  點擊數: 889

近年來,隨著公路交通事業的不斷發展,公路橋梁占用土地規模越來越大,橋下空間被違法占(利)用現象也越來越突出。橋下空間被違法侵占,一旦發生安全事故,輕則橋梁受損,重則橋毀人亡。尤其是在穿越城鎮、村寨的高速公路橋梁下方,受地形限制,可使用土地緊張,附近村民貪圖便利,擅自利用橋下空間搭建生活設施用于居住,經營停車場、洗車場、五金加工廠、商品交易市場等違法行為屢禁不止。由于橋下空間搭建的設施及各類經營活動,沒有統一的管理規范,缺少安全防護措施,存在著極大安全隱患,極易引發火災、車輛對橋墩的碰撞等事故。

經全面修訂的《云南省公路路政條例》(以下簡稱《省路政條例》)已于2018101日起施行。該條例第二十一條就橋下空間的管理問題在《公路安全保護條例》的規定基礎上進行了細化,增加了對違法行為頻發路段綜合整治的內容,為橋下空間監管提供了新的依據,將進一步提升我省公路路政管理和服務水平。但該條文表述比較原則,如何利用好、管控好、保護好橋下空間,沒有明確規定。為學好用好《省路政條例》,結合實際工作,筆者就如何加強橋下空間管理進行了思考和梳理,以期拋磚引玉。

一、公路橋下空間的概念

《公路法》第二條第二款規定:“本法所稱公路,包括公路橋梁、公路隧道和公路渡口”,據此可見橋梁是公路的組成部分。交通運輸部《關于橋下空間有關問題的復函》(交函公路〔201325號):“《公路安全保護條例》中第二十二條所稱橋下空間范圍既包括橋面至橋下自然地面之間的空間,也包括橋下自然地面以下的空間”,即橋下空間還包括地面以下的空間。

二、公路橋下空間的管理責任主體

《公路安全保護條例》第五十九條規定:“違反本條例第二十二條規定的,由公路管理機構責令改正,處2萬元以下10萬元以下的罰款。”根據此條規定,對違法行為給予行政處罰、行政措施的是公路路政管理機構,公路經營企業或公路營運管理者沒有執法權。

《公路安全保護條例》第四章公路養護對公路經營企業的養護、巡查等職責進行了規定。交通運輸部發布的《公路橋涵養護規范》規定:“日常巡查時,在橋梁及附近發現可燃物,應及時清理”。交通運輸部20183月份發布的《公路長大橋隧養護管理和安全運行若干規定》第二十八條:“地方各級交通運輸主管部門、公路管理機構應當依法開展路政巡查,查處各種侵占、損害長大橋隧及其附屬設施的行為,協調相關部門共同做好長大橋隧安全保護工作。路政巡查中發現存在安全隱患的,要及時通知長大橋隧經營管理單位。長大橋隧經營管理單位對發現有危害長大橋隧安全活動的,應當及時制止,并告知相關部門依法處理。”可見公路經營企業有日常養護、巡查、勸阻違法行為和采取相應措施保護橋下空間不被侵占的義務。

《省路政條例》第二十一條規定:“負責公路養護的單位、公路經營企業發現破壞、損壞公路和公路附屬設施,利用公路橋梁(含橋下空間)、公路隧道、涵洞堆放物品、搭建設施、鋪設高壓電線和輸送易燃、易爆或者其他有毒有害氣體、液體的管道等違法行為,應當及時勸阻并告知公路路政管理機構,由公路路政管理機構依法查處。對違法行為頻發的路段(含橋下空間),由公路路政管理機構會同公安機關交通管理部門和負責公路養護的單位、公路經營企業采取隔離、限高、綠化等措施進行治理;存在重大安全隱患的,應當及時采取措施進行處理并向當地縣級人民政府報告。”明確了對橋下空間違法行為的綜合治理:一是負責公路養護的單位、公路經營企業發現利用橋下空間堆放物品、搭建設施等違法行為,有及時勸阻并告知公路路政管理機構的義務;二是公路路政管理機構有依法查處的職責;三是對違法行為頻發的橋下空間,公路路政管理機構應當及時與公安機關交通管理部門和負責公路養護的單位、公路經營企業采取隔離、限高、綠化等措施進行治理;四是對存在重大安全隱患的,在采取必要措施進行處理的同時,還應當向當地縣級人民政府報告。

三、公路橋下空間的禁止性行為

《公路安全保護條例》第二十二條第二款規定:“禁止利用公路橋梁(含橋下空間)、公路隧道、涵洞堆放物品,搭建設施以及鋪設高壓電線和輸送易燃、易爆或者其他有毒有害氣體、液體的管道。”《省路政條例》第十七條規定:“任何單位和個人不得擅自利用公路附屬設施搭接、架設生產生活設施,或者從事其他侵占公路上方空間、橋下空間,影響公路完好、安全和暢通的行為”。

其中易燃、易爆或者其他有毒有害氣體、液體的管道,是指《危險貨物品名表》(GB12268-2005)中第1類中液體爆炸品;第2類第1項易燃氣體、第3項有毒氣體;第3類易燃液體。高壓電線根據國家標準《電工術語發電、輸電及配電通用術語》(GB/T2900.50-2008),高壓指用于配電的交流電力系統中1000V以上的電壓等級,在特定情況下,指電力系統中輸電的電壓等級。

四、公路橋下空間可以實施的行為

《公路安全保護條例》第二十七條第(四)項規定:“利用公路橋梁、公路隧道、涵洞鋪設電纜等設施”建設單位應當向公路管理機構提出申請。其中“等”可理解為與電纜有相同或類似性質的設施,對橋梁沒有潛在的危險,但必須經過公路管理機構的許可。實踐中還有因公路施工,經公路經營企業同意,可以臨時堆放沙石和施工器材等行為。

五、對侵占橋下空間行為的處理

(一)公路管理機構自行強制拆除。根據《最高人民法院關于對公路橋梁下面違法建筑強制拆除適用法律問題的答復》(〔2013〕行他字第12號):“根據《中華人民共和國行政強制法》第五十條、《中華人民共和國公路法》第五十六條、第八十一條和《公路安全保護條例》第十一條第三款的規定,公路管理機構對公路橋梁下面修建的違法建筑,有強制拆除的權力。公路管理機構向人民法院申請強制執行的,人民法院不予受理。”即公路橋下空間的違法建筑(建筑物、構筑物)由公路管理機構依法定程序拆除,申請人民法院強制執行行不通。從實踐來看,耗時長、難度大,遇有阻撓、抗拒等行為,必須有公安部門及相關職能部門的協助才能完成。

(二)由政府主導實施強制拆除。橋梁周邊個人或單位違法侵占橋下空間,除違反《公路法》《公路安全保護條例》等公路管理法律法規外,也違反了《城鄉規劃法》《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規定。構成重大安全隱患的,路政管理機構應當及時主動向屬地政府報告,說明違法行為的性質和后果,提供明確的法律依據,由政府組織相關部門進行拆除,公路管理機構應當積極配合。

主要法律依據有:《城鄉規劃法》第六十五條:“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的,由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正;逾期不改正的,可以拆除”;第六十八條:“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后,當事人不停止建設或者逾期不拆除的,建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。”《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十八條:“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。”《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》第九條:“人民法院裁定準予執行的,一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施,也可以由人民法院執行。”

(三)公路經營企業提起訴訟。根據《公路法》《收費公路管理條例》等法律法規,國內外經濟組織依法投資建成或受讓的收費公路擁有收費權、廣告經營權和服務設施經營權。當合法權益受到侵害時,公路經營企業有權要求侵權行為人停止不法行為;當事人拒絕的,可以依據《物權法》第三十五條:“妨害物權或者可能妨害物權的,權利人可以請求排除妨害或者消除危險”、第三十六條“造成不動產或者動產毀損的,權利人可以請求修理、重作、更換或者恢復原狀”,向人民法院提起民事訴訟,通過司法途徑排除侵占高速公路橋下空間等侵權行為。

六、公路橋下空間的管理和利用

《省路政條例》第二十一條第二款:“對違法行為頻發的路段(含橋下空間),由公路路政管理機構會同公安機關交通管理部門和負責公路養護的單位、公路經營企業采取隔離、限高、綠化等措施進行治理;存在重大安全隱患的,應當及時采取措施進行處理并向當地縣級人民政府報告。”此規定明確了橋下空間的管理、養護責任主體,為涉路相關單位形成工作合力、推進綜合治理提供了新的法律依據。但實踐中由于穿越城鎮、村寨的公路橋梁橋下空間占用土地面積較大,涉及周邊群眾或單位的不同利益,只靠封堵、清理等措施不能有效解決問題。原因在于:穿越城鎮、村寨的橋梁占用土地較多,其修建壓縮了群眾原有的生產生活空間,若只采取封堵、清理等措施,會加劇土地緊張的局面,影響群眾的生產生活。

高速公路橋下空間的管理可借鑒上海等地城區公路橋梁橋下空間的管理辦法,除明確禁止在橋下擅自搭建各種建筑物、構筑物、堆放、生產、儲存易燃易爆危險品外,在經過嚴格、充分的安全論證、評估后,合理利用橋下空間,緩解土地資源緊張的現實問題。

例如,委托有法人資質的企業或部門進行統一管理,其中,臨時停車場、商品交易、五金加工等可能危及橋梁安全的,應當提供安全防護設施設置方案和安全評估報告,經公路經營企業同意,報交通運輸主管部門批準,公路路政管理機構進行日常執法監管。臨時停車場還應當按照消防管理要求,配置相應防火設施、器具及火災報警系統;橋柱周圍應當設置防撞設施和倒車定位設施;不得設置洗車設施、停放貨運車輛和裝載危化品的車輛。公路經營企業、公路路政管理機構可以在重要橋梁下安裝攝像頭,利用返回的視頻、影像等資料,及時發現違法行為;采取隔離、限高、綠化等措施對橋下空間進行綜合治理,防止私搭亂建等行為,防患于未然,以加強日常監管。

 

(昆磨支隊執法監督科  許利文)

 

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